Загальна середня освіта в Україні: деякі проблемні питання забезпечення
конституційної рівності прав громадян у доступі до початкової освіти
Нещодавно Верховною Радою України прийнято закон, яким внесено зміну до статті 18 Закону України "Про загальну середню освіту", а саме доповнено статтю частиною сьомою такого змісту: "Забороняється перевіряти рівень знань під час зарахування дітей до загальноосвітнього навчального закладу, крім гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл (шкіл-інтернатів)", автор законопроекту народний депутат України О.Б.Фельдман.
Нагадаємо, що стаття 18 зазначеного Закону має назву "Зарахування учнів" і стосується не тільки зарахування учнів в перші класи, але й у старші. Такий висновок випливає, зокрема із змісту частини другої, згідно з якою зарахування учнів до загальноосвітнього навчального закладу проводиться наказом директора, що видається на підставі заяви, за наявності медичної довідки встановленого зразка і відповідного документа про освіту (крім учнів першого класу). В той же час, прийнятий Закон має назву "Про внесення змін до статті 18 Закону України "Про загальну середню освіту" (щодо запобігання дискримінації при вступі до початкової школи)". Тобто якщо стаття визначає порядок зарахування учнів у будь-які класи, то зміни торкнулися лише початкової школи.
Не зосереджуючись на певних вадах законодавчої техніки прийнятого закону, слід звернути увагу на головне – законом остаточно легалізується можливість прийняття дітей, зокрема, в перші класи гімназій, ліцеїв, спеціалізованих шкіл (шкіл-інтернатів) через процедуру перевірки знань. Можна зауважити, що перевірка знань дітей при їх зарахуванні до зазначених загальноосвітніх навчальних закладів вже давно унормована на рівні підзаконних актів, а саме актів Міністерства освіти і науки та Уряду. Дійсно, це так, але чи були для цього достатні законні підстави та чи не призвело це до розмежування загальноосвітніх навчальних закладів за ступенем їх престижності, а отже чи не порушило рівність конституційних прав громадян?
Зауважимо, що за статистичними даними, розміщеними на сайті Головного управління статистики в м.Києві, у Києві на початок 2010-2011 навчального року функціонувало 525 загальноосвітніх навчальних закладів, в яких навчається близько 225 тис. учнів. Значна кількість з них є гімназіями, ліцеями та спеціалізованими школами.
Конституція України (стаття 53), визнаючи обов’язковою повну загальну середню освіту, її доступність і безоплатність у державних і комунальних навчальних закладах, на відміну від вищої освіти не передбачає можливість її здобуття на конкурсних засадах (частина четверта). Жодної норми щодо конкурсу (а перевірка рівня знань з точки зору правових наслідків їх результату і є ознаками конкурсу) для здобуття повної середньої освіти залежно від типу навчального закладу не містять ні Закон України "Про освіту", ні "Про загальну середню освіту".
Відповідно до статті 35 Закону України "Про освіту" загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення. Держава гарантує молоді право на отримання повної загальної середньої освіти і оплачує її здобуття. Повна загальна середня освіта в Україні є обов'язковою і може отримуватись у різних типах навчальних закладів.
Статтею 36 зазначеного Закону передбачено, що основним видом середніх навчальних закладів є середня загальноосвітня школа трьох ступенів: перший - початкова школа, що забезпечує початкову загальну освіту, другий - основна школа, що забезпечує базову загальну середню освіту, третій - старша школа, що забезпечує повну загальну середню освіту. Школи кожного з трьох ступенів можуть функціонувати разом або самостійно.
Для розвитку здібностей, обдарувань і талантів дітей створюються профільні класи (з поглибленим вивченням окремих предметів або початкової допрофесійної підготовки), спеціалізовані школи, гімназії, ліцеї, колегіуми, а також різні типи навчально-виховних комплексів, об'єднань.
Згідно із статтею 9 Закону України "Про загальну середню освіту", яка частково відтворює норми Закону України "Про освіту", відповідно до освітнього рівня, який забезпечується загальноосвітнім навчальним закладом (I ступінь - початкова школа, що забезпечує початкову загальну освіту, II ступінь - основна школа, що забезпечує базову загальну середню освіту, III ступінь - старша школа, що забезпечує повну загальну середню освіту, як правило, з профільним спрямуванням навчання), та особливостей учнівського контингенту існують різні типи загальноосвітніх навчальних закладів. До загальноосвітніх навчальних закладів належать: школа I-III ступенів; спеціалізована школа (школа-інтернат) I-III ступенів з поглибленим вивченням окремих предметів та курсів; гімназія (гімназія-інтернат) - навчальний заклад II-III ступенів з поглибленим вивченням окремих предметів відповідно до профілю; колегіум (колегіум-інтернат) - навчальний заклад II-III ступенів філологічно-філософського та (або) культурно-естетичного профілю; ліцей (ліцей-інтернат) - навчальний заклад III ступеня з профільним навчанням та допрофесійною підготовкою (може надавати освітні послуги II ступеня, починаючи з 8 класу). Таким чином, гімназія, колегіум і ліцей є закладами, що забезпечують другий та третій освітній рівень (основна і старша школа). Якщо у складі гімназії, колегіуму чи ліцею є початкова школа, то виходячи із статусу гімназії, колегіуму або ліцею конкурсні умови зарахування до них дітей не повинні поширюватися на початкову школу. Початкова школа відповідно до статті 36 Закону України "Про освіту" у такому закладі фактично лише функціонує разом відповідно з гімназією, колегіумом або ліцеєм.
Отже, зарахування дітей до першого – четвертого класу гімназій, колегіумів та ліцеїв до прийняття зазначеної вище зміни до Закону України "Про загальну середню освіту" повинно було здійснюватися на загальних підставах, тобто без перевірки знань. Виходить так, що прийнятий Закон не тільки не усуває дискримінацію при зарахуванні до початкової школи, а навпаки її породжує, оскільки надає право обмежувати зарахування дітей, зокрема до перших – четвертих класів у гімназії, колегіуми та ліцеї.
Проаналізуємо інші положення законодавчих актів, що регулюють зарахування дітей до загальноосвітніх навчальних закладів.
Згідно із статтею 18 Закону України "Про загальну середню освіту" місцеві органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування закріплюють за загальноосвітніми навчальними закладами відповідні території обслуговування і до початку навчального року обліковують учнів, які мають їх відвідувати.
Зарахування учнів до загальноосвітнього навчального закладу проводиться наказом директора, що видається на підставі заяви, за наявності медичної довідки встановленого зразка і відповідного документа про освіту (крім учнів першого класу). Це загальний порядок, який стосується усіх навчальних закладів. Далі Закон визначає, що зарахування учнів до гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл (шкіл-інтернатів) проводиться у порядку, встановленому Міністерством освіти України. Чи відкривала чинна на той час норма Закону право Міністерству запроваджувати процедуру перевірки знань, тобто конкурсні засади під час зарахування дітей до навчальних закладів? Мабуть ні, оскільки питання умов зарахування дітей, насамперед до першого класу, а не процедури, мали б визначатися законом, виходячи насамперед з вимог статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод. До речі і Закон "Про освіту", який був прийнятий 23 травня 1991 року, не передбачав конкурсних засад зарахування дітей до загальноосвітніх навчальних закладів.
Незважаючи на зазначене, Міністерством освіти 8 серпня 1994р. було видано наказ №236, яким затверджено Інструкцію про порядок прийому (а не зарахування! - прим. авт.) учнів до загальноосвітніх навчальних закладів на конкурсній основі. Інструкція визначала, що на конкурсній основі здійснюється прийом дітей (учнів) до спеціалізованих шкіл, гімназій, ліцеїв. Допускається також конкурсне формування профільних класів або класів з поглибленим вивченням окремих предметів середніх загальноосвітніх шкіл II-III ступенів. В таких випадках проведення конкурсного прийому повинно бути підтверджене дозволом органу управління освітою місцевої виконавчої влади. В окремих випадках за рішенням органу управління освітою місцевої виконавчої влади право конкурсного прийому може бути надане школам третього ступеня.
На сьогодні діє нова Інструкція, затверджена наказом Міністерства освіти і науки від 19 червня 2003 року №389, якою визначається, що прийом дітей (учнів, вихованців) до гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл (шкіл-інтернатів) державної та комунальної форми власності здійснюється на конкурсній основі. Прийом до загальноосвітніх класів більш ранніх ступенів навчання, що залежно від потреб населення та місцевих умов можуть входити до складу гімназій, ліцеїв, колегіумів, відбувається без конкурсу. Виникає питання, чому окремих і лише загальноосвітніх класів, а не в цілому до початкової школи? Тим більше, що нижче у додатку 1 до Інструкції вже передбачено для "первачків" під час їх прийняття до спеціалізованих шкіл (шкіл-інтернатів) конкурсне випробування у вигляді співбесіди.
Читаємо наказ Міністерства освіти і науки від 7 квітня 2005 року №204 "Про прийом дітей до першого класу загальноосвітніх навчальних закладів". Пунктом 2 наказу передбачено, що прийом дітей до 1 класу загальноосвітнього навчального закладу (крім спеціалізованого) здійснюється на безконкурсній основі, як правило, відповідно до території обслуговування. Далі йдеться про те, що при прийомі дитини до 1 класу є неприпустимим проведення тестувань, співбесід, екзаменів тощо з перевірки її знань щодо засвоєння навчально-виховної програми дошкільного навчального закладу. В той же час, в п.6 зазначено, що прийом дітей до 1 класу спеціалізованого навчального закладу здійснюється відповідно на названої вище Інструкції.
Необхідно зауважити, що конкурсні засади прийому дітей до окремих загальноосвітніх навчальних закладів також передбачено Положенням про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року №778. Зазначеним Положенням уже передбачено і механізм відрахування учнів за певних умов із спеціалізованих шкіл, гімназій та колегіумів.
Так все ж, чи не обмежують вище названі норми підзаконних актів гарантоване Конституцією права юних громадян України у доступності загальної освіти? Чи не призводить це до розмежування загальноосвітніх навчальних закладів державної та комунальної форми власності на "елітні" та "меншевартісні"? Чи не містить така система відбору учнів до загальноосвітніх навчальних закладів певні корупційні ризики?
В цьому контексті слід згадати про вимоги закону щодо принципу територіальності обслуговування населення стосовно отримання повної загальної освіти у державних і комунальних навчальних закладах. Проте на сьогодні приходиться констатувати, що на рівні підзаконних актів цей принцип дезавульовано з використанням примітки "як правило". Тобто допускається можливість і недотримання принципу територіальності, що на практиці повністю нівелює визначені законом гарантії і призводить до того, що батьки за певних умов змушені віддавати дітей для навчання у заклади, що знаходяться на значному віддаленні від місця проживання сім’ї.
В той же час очевидно, що кожна дитина має право на навчання у найближчому загальноосвітньому навчальному закладі з урахуванням місця її проживання незалежно від типу такого закладу. І перевірка знань дітей, якщо вона і проводиться, то тільки з метою визначення їх рівня підготовки, можливо для зарахування у конкретно визначений профільний клас (не початкової школи), але не може бути загалом підставою для відмови у зарахуванні дитини до навчального закладу. Очевидно, що жодних обмежень у прийнятті дитини до першого класу до закладу за місцем її проживання згідно з територіальним закріпленням не може бути і мови. В першу чергу це обумовлено заходами безпеки дитини, оскільки далеко не всі батьки мають змогу щоденно супроводжувати своїх дітей до школи і забирати їх після закінчення уроків.
Тому очевидно, що місцеві органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, реалізуючи свої повноваження відповідно до закону, під час прийняття рішень про закріплення у населених пунктах вулиць (будинків) за навчальними закладами повинні визначати загальноосвітні навчальні заклади державної та комунальної форми власності незалежно від їх типу, що знаходяться найближче до відповідних вулиць (будинків). Керівники навчальних закладів не вправі відмовляти у зарахуванні дітей до закладу відповідно до затвердженої території обслуговування. У зв’язку з цим слід внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2000р. №646 "Про затвердження Інструкції з обліку дітей і підлітків шкільного віку".
Необхідно врахувати, що згідно з рішенням Конституційного Суду України від 4 березня 2004 року №5-рп/2004 (справа про доступність і безоплатність освіти) "виходячи із змісту поняття "доступність", яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про світу, інших нормативно-правових актах, …доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право". При цьому слід мати на увазі визначений статтею 24 Конституції України принцип рівності конституційних прав громадян, у тому числі на отримання повної загальної середньої освіти.
Необхідно визнати, що проголошений Конституцією України принцип рівності щодо так званих "елітних" закладів на сьогодні фактично не дотримується, оскільки для зарахування до них дітей, крім перевірки знань, важливим є також фактор платоспроможності батьків, коли батьки по суті оплачують навчання своїх дітей, зокрема, через процедуру внесків (вступних та щомісячних) до спеціально створених шкільних фондів благодійної спрямованості. У засобах масової інформації нерідко з’являються публікації стосовно значних розмірів таких внесків до деяких закладів, особливо столичних, що, зважаючи на періодичність їх внесення, фактично і є оплатою навчання у загальноосвітньому навчальному закладів державної або комунальної форми власності в порушення вимог Основного Закону України.
На жаль, цьому частково сприяють існуючі норми у Законі України "Про освіту" (частина друга статті 53) та Законі України "Про загальну середню освіту" (частина перша статті 21), які передбачають можливість утворення при загальноосвітніх навчальних закладах фондів загального обов'язкового навчання для надання матеріальної допомоги учням, їх оздоровлення, проведення культурних заходів, інших передбачених законодавством витрат. Законами визначено, що фонди загального обов'язкового навчання утворюються за рахунок коштів місцевих бюджетів у розмірі не меншому трьох відсотків витрат на утримання шкіл, а також за рахунок залучення коштів підприємств, установ, організацій, інших джерел.
Вбачається за необхідне внести зміни до зазначених законів, що передбачатимуть можливість утворення таких фондів виключно при відповідних управліннях освіти. Зазначені кошти повинні розподілятися між навчальними закладами державної та приватної форми власності на конкурсних засадах і жорстко контролюватися. Режим їх використання має співвідноситися з контролем за витрачанням коштів відповідних бюджетів.
У приватних загальноосвітніх навчальних закладах отримання освіти має здійснюватися шляхом прямої повної оплати навчання батьками або особами, які відповідно до закону їх замінюють. Це сприятиме вирівнюванню статусу та іміджу загальноосвітніх навчальних закладів державної та комунальної форми власності. А якщо батьки заможні і хочуть дати дітям особливу освіту – нехай віддають їх до приватних закладів.
Загалом підняті питання є дискусійними, необхідність їх відкритого обговорення є нагальною потребою сьогодення. Але очевидно, що існуюча система загальної середньої освіти потребує подальших виважених реформ.
